竹山：产学研用新模式助推产业升级

通知创设了一类有别于行政许可且不受行政许可法规范的审批——非行政许可审批，从而打破了行政许可法对行政审批与行政许可关系的界定，将行政审批作为行政许可的上位概念，将行政审批划分为行政许可审批与非行政许可审批两种类型。

体制改革后，虽然这些中介服务机构与所属行政机关形式上脱钩了，但它们与主管行政机关之间仍然存在着紧密的利益联系。对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的，由国务院法制机构通知制定机关，限期报送。

开采矿产资源审批包括：新设采矿权登记、采矿权转让审批、采矿权延续登记、矿区范围划定、采矿权变更登记、采矿权注销登记、矿山地质环境保护与治理恢复方案审批。中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月24日印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。[13]乔晓阳主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国物价出版社2003年版，第86页。从行政审批权力清单进入其他行政权力清单，实际上只是背心换马夹，改了一个称呼而已。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理。

目前行政许可与政府内部审批之间的划分标准也是由行政机关自行认定的，这种自说自话的认定标准其客观性、合法性、合理性均难保障。2001年11月16日，国务院发布《规章制定程序条例》。1962年建立的农民集体，是仅仅依据农民居住的自然村落来确定的。

集体这个法律概念发展的重大转变是，2017年《民法总则》第96条承认了它属于民法上的特殊法人。实际上农民的收入增加并不是来源于农业。这个数字带来的值得思考的问题有：国家依法强制保留户籍农民还有多少必要性？拥有农村地权而在城市居住生存和发展的农民，其地权永远保有是否正当？有没有退出的可能？过去建立的以土地作为农民生存和发展的社会保障的政策思路，有没有改变的必要性？（4）我国的耕地保有总量2015年是18.65亿亩，事实上比2010年的18.18亿亩还有相当的增加。尤其是一些下乡从事耕作经营的企业，对物权化的经营权要求比较强烈。

在德国民法中，法律规定的地上权是用益物权，但是在地上权之上还可以设置次地上权，或者称为下级地上权。这种权利把农民家庭或者个人的权利落到了实处，也符合民法上的合作社法人的法律原理。

在看到这些数字时，我们不能仅仅只是对我国农村以及农业的原有印象有所改变，最重要的是，我们必须对建立和支持原来的农村以及农地法律制度的法思想有所转变。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。根据我们的调查，现实生活中相当一些权利主体希望将其对于土地的经营权物权化。但是这种权利不可以流转，只可以有限继承。

2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出切实保障农民土地权益。关于三权分置问题 目前在立法和政策落实方面引起广泛关注的三权分置，其实就是要解决农民土地权利确定给家庭或者个人之后，建立适度规模化农业所应该解决的法律障碍问题。中央提出的确权、登记等措施，目前正在大力推进的农村土地适度规模经营，地权流转、抵押，三权分置等重要措施，都是针对这一权利而言的，而不是针对集体土地所有权而言的。还有，我们要掌握法律制度建立运作的科学性、体系性，避免头痛医头、脚痛医脚，避免解决一个问题又带来另一个问题。

我们对农村地权问题的分析，尤其是在领会中央和国务院的农村地权政策措施时，应该吃透十三五规划的现实分析。依据我国法律，宅基地使用权担负着保障农民居者有其屋的基本权利，因此，我国法律建立了一户一宅、一宅一地的政策。

3.物权性质的经营权在三权分置的法律实践中，现在特别需要的是将中央文件提到的经营权这一权利依法确定为物权。过去的经验也有，教训也不少。

中共中央的这个文件所表达的中心含义，就是把土地承包经营权当作农民的基本权利来看待的。按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。这个数字说明，在国民经济中，农业已经不可能像20世纪60年代那样作为付出能量的产业，而只能成为被反哺的产业。20世纪70年代，在城乡二元化社会结构之下，农业曾经以剪刀差的方式支持了整个国民经济，法律政策也把土地当作取之不尽、用之不竭的发展渊源，国家甚至调集大量人口聚集于农业和农村，来发展农业，而且还形成了中国特有的农民集体经济组织和集体所有权制度。在此应该注意的是，除我国《合同法》对于租赁双方当事人的权利义务有指导性的规定之外，另外还有一些强制性的规定，比如租赁期限不得超过20年的规定，以及6个月以上的租赁应该订立书面合同，否则被视为不定期租赁，即当事人随时可以撤销约定的规定等。但是，近年来，宅基地使用权制度的改革出现了很大的松动迹象。

现在如果重新把名字都改了，不但三十多年的政策法律要改，而且农民马上就乱了。只要我们实事求是地研究问题，就一定能够解决农地改革所面临的问题，从而为人民谋取更大的福利。

因为，传统民法中所有权和用益物权是两个完全毫无关系的民事主体之间的法律关系，比如地主和佃户之间的权利。因此，我们必须认真思考现代化背景下的农村地权问题。

这种经营模式是我国近十年来一直鼓励和促进的，这种经营权依赖的法律基础问题已经解决，我国《农业法》、《农村土地承包法》、《合作社法》等法律都规定了相应的条文，因此这种经营权事实上得到了我国法律充分的承认和保护。但是，2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就已经指出要推动这种权利的市场化。

如上所述，土地的所有权属于集体。农村集体非经营性建设用地不得进入市场。但是这种严格，主要考虑的是在行政审批的关口建立严格的权限和责任，但是却忽略了农民权利保护的必要制度的建立。其最大的区别是，该权利的存续期间可以跨越《合同法》规定的20年的最高期限，满足权利人长期的生产经营的需要。

建立家庭联产承包责任制初期，这种权利还是完全附属于集体所有权的一种类似于租赁权的债权，之后《民法通则》将其规定为效力更为稳定的物权。因为权利人从此获得了以自己的名义独立起诉、应诉的权利。

虽然从《宪法》到《物权法》等国家法律规定了这个权利，但是对它的法律概念却没有做出统一定义。原因是农村集体这个概念自产生以来其含义以及政策背景已经发生重大改变。

对违法违规占地批地的，坚决依法查处。城镇化需要农民的土地，在这个问题，需要解决的问题非常多，比如城镇扩大就业问题，农民的社会保障问题等，这些问题意义都很显著，但是其中核心的问题还是农地征收问题。

依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。因为农民原来的土地承包经营权本身就包括着经营权，现在立法要重新创设一个新的经营权，那农民自然要问，他们享有的承包经营权中的经营权为什么没有了。3.新设物权不得妨害土地承包经营权 在三权分置的模式下，立法必须坚持不得妨害农民现有的土地承包经营权的原则。2015年中央一号文件对此予以重申。

实事求是地说，我国涉及农村农地法律制度的法思想观念，确实已经到了更新的时候。这一以农村人口进入城市，他们的土地权利、他们在农民集体之中的资格等，都成为未来法律要解决的问题。

（1）我国国内生产总值以及农业总产值在其中所占的比重。（5）农村居民人均纯收入十二五期间平均增速是9.6%，超过了城市（7.7%）。

（2）我国城市人口，到2015年已经占据全国人口总数的56.1%。这种权利也不是我国法律中固有的，而是在改革开放初期建立起来的。